Весной 2001 года мы с группой слушателей РАГС придумали, как нам тогда казалось, актуальную тему для проведения научно-практической конференции. Тема звучала так: «Кадровая политика России: выборы или назначение?».
На конференции, проведенной в рамках РАГС, один из слушателей, убедительно доказал, что никто из действовавших в 2000 году губернаторов и президентов республик, на момент проведения и избрания В.В.Путина президентом страны, «палец о палец» не ударил и не помог тому, чтобы президентом был именно В.В.Путин. В правовом и демократическом контексте — это нормально. Вмешательство властей в выборный процесс строго наказывается. Но в нашей политической жизни это выглядело как-то не по-мужски. Административный ресурс, обещанный и.о. президента России, периферийными президентами и губернаторами, был «припрятан под и для себя».
Исходя из полученных результатов исследования, мы предположили, что изменение статуса президентов республик и губернаторов, осуществленное В.В.Путиным в 2000 году в виде принятия нового закона о «Порядке формирования Совета Федерации» было прямым и адресным ответом президента «интриганам-губернаторам». Ссылки на «конституционность» мер в тот период мы рассматривали как «дымовую завесу», напускаемую на реальный политический процесс.
Вспомнить этот эпизод и эту гипотезу меня заставляет проблематика реформирования политической системы, озвученная президентом страны в повестке дня осени 2004 года. Центральным тезисом этих предложений является положение о выборности губернаторов и президентов республик по представлению президента региональными законодательными собраниями.
Думается, что импульсом, генерирующим президентскую инициативу, является продолжающаяся вольница высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. При этом речь не идет о примитивном понимании вопроса. Губернаторы, главы региональной исполнительной власти и президенты республик — политики сильные и личности неординарные.
Не надо понимать дело так, что они «вольничают» и не работают на территорию и на страну в целом. Нет, конечно, работают, да еще как. Но вот чего нет, да уже точно нет — это единой в типовом смысле слова политики центра и территорий. Внешнее «примыкание» к президенту выполнили все. Телепрограммы местных студий перестроили, портреты в кабинетах за государственные деньги прикупили. Но при этом сути своих властно-политических действий не изменили. Обращение денежных потоков на своих территориях они никак не хотят включить в единый процесс обращения государственного капитала, работающий на пользу народонаселения и в рамках стратегии развития страны. Все время возникают сложнейшие «межбюджетные отношения». Понятно, что и центр в этом виноват. Но то, что каждый губернатор и президент республики продолжают играть свою самостоятельную, и прежде всего, финансовую роль в этих межбюджетных отношениях, вполне очевидно. Такого рода самостоятельность зачастую ставит под вопрос стабильное и устойчивое региональное положение. Естественно, что в этих условиях нет и надежды на безукоризненное обеспечение безопасности, гарантий эффективной экономической и социальной политики. Любой эксцесс или общественный перепад показывают либо полную, либо частичную недееспособность региональной власти. При этом дифференциация уровней жизни народонаселения возрастает, а продолжительность жизни падает. Причем вину за такое положение дел на местах губернаторы и президенты республик медленно и постепенно «переключают» на центр. Эта ситуация вынуждает президента идти на радикальные изменения. Играть в «темные» игры президент явно не желает.
Беслан в данном случае — повод и условие политического действия. И скрывать этого не следует. Шок трагедии, провал институтов власти, всегда в российских исторических условиях является основанием политического действия и политического решения. Не будет действия и решения со стороны президента — неизбежно возникнет контрдействие как реакция на бездействие. Так работает властно-политический механизм. Политически (в суверенном и гражданско-конституционном смысле слова) несостоятельные губернаторы и президенты республик, не по отдельности, а в совокупности, на уровне общей тенденции, дали президенту предлог и основание осуществить политический маневр. Надо сказать, что В.В.Путин — смелый правитель. Он берет на себя задачу разобрать накопившиеся завалы в вопросах принятия и подготовки властных решений. Он попытается декриминализировать деятельность действующих президентов и губернаторов, а вместе с ними декриминализировать деятельность всего государственного аппарата. Задача крайне смелая, но, как мне представляется, осуществимая.
Могу предположить, что губернаторы и президенты республик прозевали маневр президента в осуществлении судебной реформы. Они мало знают о том, что она состоялась. Она состоялась в том смысле, что в 2002-2003 годах суды, прокуратура, ФСБ и МВД отработали практику собственных, институционально-правовых взаимодействий, что создало возможность по-настоящему «сильных» действий «силовых структур». В том числе действий, осуществляемых в рамках конституции и нового закона. Стимулом к этой аппаратной мобилизации стало принятие нового уголовно-процессуального кодекса. Именно он позволил правоохранительным органам не побояться всерьез поставить проблему ЮКОСА как крупнейшего финансового монстра. В этих условиях «стереть в порошок» не совсем прозрачные схемы работы с финансами в регионах, осуществляемые через властные и околовластные структуры, правоохранительной системе не представляется сложным. Сегодня именно судебная власть и правоохранительная система, а не высшие должностные лица на местах, стали союзником президента в решении государственных дел. Наши «губернаторы» и «президенты» пока этого недопонимают. Но время и конфигурация власти действительно изменились. Если на выборах в декабре 2003 года главы регионов помогали мобилизовать административный ресурс против так называемых «олигархов», то сегодня в роли настоящих олигархов предстают уже они сами, со всеми вытекающими последствиями.
Собственно, исходя из опыта применения регионального «админресурса» на всех предшествующих избирательных кампаниях, становится понятным и предложение президента о введении пропорциональной системы на выборах в парламент. Она ему нужна для того, чтобы сломить региональный саботаж в работе с областными, территориальными и участковыми комиссиями. Работа с комиссиями становится условием политического контроля над процессом формирования региональных законодательных собраний. Эти комиссии, настроенные в 1995-2004 годах на регионально-губернаторский и, косвенным образом, на федеративный интерес, должны быть расформированы. Мягко, плавно, но расформированы и заменены на новые. Принцип квотирования комиссий со стороны губернской и местной законодательной властей должен быть приостановлен. Сделать это можно только в одном случае — изъять данное полномочие у губернаторов, региональных парламентов и кандидатов, избираемых по территориальным округам. Пропорциональность избирательной системы — это партийный механизм формирования избирательных комиссий без всяких исключений. Не сомневаюсь, что в ближайшие дни такие инструкции получит, прежде всего, «Единая Россия». Задача для пропрезидентской партии одна — изменить кадровый состав региональных, территориальных и участковых комиссий в свою пользу. Но главное, что может сделать центр, — это дать возможность не двум, трем, четырем, а десятку партий одномоментно включиться в выборный процесс и процесс модернизации состава избирательных комиссий. Это позволит и выборы провести, сохранив признаки легальности и легитимности власти, и губернаторов «запечатать» на должное место в структуре исполнительной власти. Без изменения кадрового состава избирательных комиссий задачу статусного изменения исполнительной власти не решить.
Я не случайно пишу о власти исполнительной. Дело в том, что у нас конституционное разделение властей трактуется, в том числе в политологическом сообществе, как разделение исполнительной, законодательной и судебной власти. По Конституции же 1993 года власть в России осуществляется органами президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. (См. ст. 11 Конституции РФ). И в этой связи необходимо со всей определенностью сказать, что инициатива В.В.Путина означает то, что он предлагает полностью лишить высших должностных лиц субъектов Российской Федерации статуса президентской власти. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации становятся в иерархический ряд исполнителей и уже на видимую перспективу не претендуют на власть президентскую. Протокол и церемониал местного президентирования следует переписать. Для них единственным и основным делом становится исполнение и подчинение директивам не только и не столько президента, сколько правительства. Не случайно же решение о назначении губернаторов и президентов республик зачитывалось в здании федерального органа исполнительной власти.
Таким образом, получается, что президентское предложение изменения политической системы является следствием затянувшегося противостояния президента и губернаторов, а равно президентов республик в составе России. Задача монополизации президентской власти и превращения власти губернаторов и президентов республик во власть исполнительную близка к выполнению. В юридическом контексте, законодательная инициатива президента наверняка будет синхронизирована с новым законом «О государственной гражданской службе». Юристам государственно-правового управления администрации президента предстоит найти соответствующее иерархическое место высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и определить для них единую сетку государственного должностного оклада.
Политическими инструментами решения этого вопроса становятся партии, которые должны будут доказать свою пригодность избирателям и президенту. Президенту не лично, а институционально, применительно к ситуации разрешения данной политической проблемы. Параллельно они должны перехватить инициативу у губернаторов и президентов республик и частично у Центральной избирательной комиссии в деле формирования партийного численного превосходства в составах региональных, территориальных и участковых комиссий.
Если они этого не сделают, то восторжествуют пророчества Михаила Бакунина: «Закон в России — это воля императора». А законодательный процесс в России будет протекать вне стен парламента и, конечно же, без участия партий. И, может быть, уже к этому времени статус главы государства российского станет не президентским, а, например, императорским, что в условиях объявленной войны будет логичным и последовательным, но уже новым политическим действием действующего президента России. Действием, в основании которого лежит российская политическая реальность и народная мудрость. Как говорится, «что посеешь, то и пожнешь».
