Странные вещи творятся в некотором царстве-государстве. Есть в нем общественные финансы — как во всяком государстве. И вроде как есть государство, чтоб их делить и раздавать, и общество, чтоб интересоваться этими СВОИМИ финансами.
Но...
Политический класс (поскольку таковой в этом царстве есть), его "интеллектуальная обслуга" (как академическая, так и экспертная), удовлетворены традицией, по которой бюджет (конституция общественных финансов) рассматривается, прежде всего, как финансовый документ — в лучшем случае и как главная бухгалтерская смета — в худшем. Хотя ни в одном другом официальном документе, как в государственном бюджете, не видно столь в явном виде баланса сил различных политических групп, а также реальных приоритетов развития страны, региона, муниципалитета.
А общество как пребывало в неведении об этом документе, так и пребывает — хотя бы потому, что комментируется всеми все не то, не так и не в том смысле, в котором это могло бы затронуть наших граждан — а, точнее, заинтересовать хоть кого-то.
Должно ли быть так?
Вряд ли.
Более того, в 2004 году каждому россиянину Президент в своем Послании обещал, что бюджет станет инструментом политического планирования, ибо именно в этом суть среднесрочного программного бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Обещанного нового Бюджетного кодекса мы ждали хотя и не три года — но почти этот срок (вместо 2005 года он был внесен в 2007). Однако и принятый в ударные сроки документ оказался подготовлен в едва ли не худшей из возможных форм.
Если спросить любого неспециалиста, что влияет на бюджетный процесс, услышишь ожидаемое: Президент, Правительство, Дума...
Дума своими поправками изменяет 3% бюджета.
При согласовании на Правительстве изменения в бюджете составляют 5%.
Согласно Бюджетным Посланиям Президента перераспределяются 6% от бюджета.
Почти 90% бюджета делит своей рукой-владыкой в меру собственного разумения Минфин.
И кто тогда в стране главный?
Замечательно, что по мере торможения перехода на БОР на федеральном уровне, департамент бюджетной политики Минфина реализовал эксперимент по переходу на БОР на региональном и муниципальном уровне.
В конце концов, большая часть реально интересующих человека полномочий сброшена федеральным центром именно на региональный и муниципальный уровни.
И некоторым губернаторам, мэрам и т.д. тоже надоело, что департамент финансов распределяет весь бюджетный пирог, делясь с "политическим руководством" крохами.
Мы попытались понять, что же происходит именно на этом уровне.
В мировой практике принято различать две разные модели БОР. Первая модель БОР получила название проблемно-ориентированного БОР. Ее суть в том, что критерием результативности деятельности властей является решение социально-экономических проблем. Вторая модель БОР — сервисная. В ее основе лежит идея качества предоставления услуги как критерия результативности деятельности органов власти.
Таким образом, принципиальная разница в этих двух подходах заключается в том, что проблемно-ориентированный БОР оказывается реальным инструментом для разработки и реализации стратегии различными органами государственной власти, в то время как сервисный БОР не дает такой возможности.
Ранее принятые институциональные рамки, а именно 131 Федеральный Закон и 122 Федеральный Закон настолько снизили доходную базу бюджетов муниципальных образований, что у них не осталось реальных инструментов (прежде всего, финансовых) для своего программного развития. Так, к примеру, суммарный дефицит местных бюджетов в проекте федерального бюджета на 2008–2010 гг. оценивается в размере 300 млрд. рублей. Это во многом предопределяет переход на сервисный БОР даже таких, казалось бы, благополучных муниципалитетов, как г. Сургут с бюджетной обеспеченностью на душу населения в размере 40000 рублей.
Между тем, надо отметить, что практически во всех муниципалитетах переход на сервисную модель БОР стал своего рода аудитом местных финансовых систем. Утверждение бюджетов местными представительными и законодательными органами больше не напоминает разговор слепого с немым и не превращается в бесконечные, а главное бессмысленные попытки депутатов залезать в каждую смету и считать количество канцелярских товаров, купленных школой или больницей.
Критерии качества оказания услуг в той или иной сфере позволяют депутатам получить эффективный инструмент контроля над расходованием бюджетных средств, вместе с тем и вести нормальный диалог на понятных основаниях с местной исполнительной властью.
В тоже время надежды Министерства финансов, что бюджет превратится для муниципалитетов в некий инструмент стратегического планирования, не оправдались и, по всей видимости, не оправдаются из-за выбора муниципалитетами сервисной модели БОР.
3. Абсолютное большинство субъектов Федерации (Мордовия, Марий-Эл, Вологодская область, Ульяновская область), переходящих на БОР, также выбирают сервисную модель, делая особый акцент на так называемом «повышении результативности бюджетных расходов». Однако в отличие от муниципалитетов, которым эта модель БОРа оказывается близка, во-первых, из-за институциональных ограничений, а, во-вторых, исходя из полномочий, которые вынуждают их вступать в прямые отношения с получателями услуг, субъекты Федерации сталкиваются при ее реализации с рядом объективных проблем.
Во-первых, опрошенные нами в ходе глубинных интервью чиновники трудности при выделении услуг, оказываемых различными ведомствами. В том плане, что им весьма непросто на уровне администраций региона разделить их по принципу «одно ведомство — одна услуга», в соответствии с одним из классических требований сервисного БОР.
Во-вторых, многие трудности возникают из-за довольно своеобразной интерпретации сервисного БОР со стороны идеологов на местах. Так, они видят в БОР прежде всего бухгалтерский инструмент, который позволяет отлавливать нецелевое использование бюджетных средств. В то время как сервисный БОР предполагает повышение эффективности результативных расходов.
Главной проблемой для внедрения сервисного БОР до недавнего времени являлось отсутствие законодательно закрепленной результативной контрактации на федеральном уровне с чиновниками (то есть у нас нет системы, при которой бы чиновник, в случае достижения им указанных показателей получал бы бонус, а в случае неудачи с ним бы могли разорвать контракт). По идее это должно было быть закреплено в новом Бюджетном кодексе. Однако эти поправки так и не были внесены. В перспективе, отсутствие результативной контрактации создает риск саботажа чиновников по переходу на БОР. Причем не только на муниципальном, но и на региональном, а также на федеральном уровне.
Существенной проблемой для перехода на сервисный БОР является также не решенный вопрос с уточнением бюджетной классификации, не позволяющий представить весь бюджет в разрезе бюджетных услуг. (Это не считая объективных трудностей с разделением полномочий внутри администраций по классическому и принципиальному для сервисного БОР принципу "один орган — одна услуга".) Новый Бюджетный кодекс этого вопроса не решил.
Двумя субъектами Федерации, выбравшими проблемно-ориентированный БОР, стали Тверская область и Чувашия. Несмотря на это, в реализации БОР в этих регионах есть кое-какие нюансы.
Так, в Чувашии пошли по пути конкуренции ведомственных программ (всего их существует порядка 40), которые обсуждаются не только на уровне исполнительной власти, но и на уровне местного парламента. Хотя, безусловно, основные стратегические идеи для региона вырабатываются в профильных департаментах. То есть исполнительная власть стремится создать себе тем самым альтернативы для принятия решений.
В Тверской же области во внутриэлитных бюджетных дискуссиях пока что основной спор идет о чисто экономических критериях эффективности внутриведомственных программ, что, конечно, хорошо для повышения качества бюджетных услуг, но не слишком здорово для внедрения проблемно-ориентированного БОР, для которого принцип межведомственной конкуренции является одним из основных.
Возможной причиной такой разницы между двумя этими субъектами Федерации является то обстоятельство, что в Чувашии, в отличие от Тверской области, более или менее определились с экономической стратегией региона и стараются верстать бюджет под него.
Региональный и муниципальный опыт показывают одну важную вещь: в вопросе перехода на БОР главным вопросом являются отнюдь не критерии результативности, а процедуры выработки этих самых критериев.
Поясним, что мы имеем в виду. Идеологи перехода на БОР справедливо отмечали такое преимущество нового метода бюджетирования как прозрачность и понятность главного финансового документа не только для исполнительной и представительной власти, но и для профессиональных сообществ, да и просто для всех желающих. Потому как появляются критерии эффективности, по которым можно будет оценить работу министерств и ведомств на всех этажах исполнительной власти.
В российской действительности, как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов, ведомственные программы предлагаются Министерством или ключевым департаментом (что во многом разумно) и утверждаются Правительством или местными администрациями.
В то же время, в странах развитого БОР, к выработке критериев результативности подключаются профильные комитеты законодательной власти и представители профессионального сообщества, что дает возможность с одной стороны согласовать интересы всех участников бюджетного процесса и выработать реалистичную и приемлемую для всех стратегию, избежав откровенной глупости и явного саботажа, то в России подобная практика только начала неформально внедряться в некоторых муниципалитетах и субъектах Федерации (Тверская область, Чебоксары, частично Сургут), а институционализирована она пока что только в Чувашии. Интересно, отметить, что наиболее быстро она приживается там, где в качестве модели был избран проблемно-ориентированный БОР.
Эффективность внедрения БОР во многом зависит от того политического режима, который сложился в том или ином муниципалитете или субъекте Федерации. Как правило, в плюралистических политико-экономических режимах (Чувашия, Тверская область, Сургут) переход на бюджетирование, ориентированное на результат, происходит с меньшими издержками и больше соответствует духу реформы.
Во многом это связано с наличием неформальных переговорных практик, сложившихся в регионе и соответствующих институтов. Именно они позволяют, с одной стороны, вырабатывать разумные, не ущемляющие серьезно ничьих интересов критерии результативности, а, с другой, находить нужные методы для лоббирования своих интересов.
Опыт региональных и муниципальных образований показывает, что для успешного внедрения БОР менталитет необходимо менять не только чиновникам, но и депутатам, и профессиональному сообществу, и простым гражданам. Какой смысл, проводить публичные бюджетные слушания, если на них в итоге приходят два человека (как это было в одном из муниципалитетов)? Хотя Администрация города довольно активно через СМИ приглашала горожан. В итоге получилось, что бюджетный процесс в лучшем случае оказывается делом исполнительной и законодательной власти, в худшем — по-прежнему Департаментов финансов.
Часто задаваемый на федеральном уровне вопрос о том, насколько эффективно внедрение БОР в регионах и на муниципальном уровне во многом лишен смысла.
Во-первых, потому что об успехе такого рода институциональных реформ нельзя судить по истечению двух лет. Конечно, можно как Минфин в качестве промежуточных критериев эффективности реализации реформы выбрать принятие ее нормативно-правовой базы на уровне муниципалитетов и субъектов Федерации. Но идея реформы и ее реализация — две большие разницы.
Во-вторых, и эту логику не совсем понимают даже в Федеральном центре, БОР — не является конечным результатом и самоцелью: это инструмент для стратегического управления, для оценки эффективности деятельности чиновников. Поэтому об успешности внедрения БОР нельзя судить по каким-то количественным показателям (они во многом будут определяться общим профессионализмом чиновников и внешней конъюнктурой). Критерием здесь может выступать изменение подхода к формированию бюджета, принятие логики БОР на ментальном уровне чиновниками и остальными участниками бюджетного процесса. Весь вопрос заключается в том, что инструментов, чтобы зафиксировать это изменение, пока что еще не придумано.
А Бюджетный Кодекс лишил наш недопарламент последнего шанса стать органом политических решений, ибо, как и в Казахстане, ведомственные программы утверждает Правительство без участия законодателей.
Ибо результативного контракта для чиновника (без которого БОР подвисает на честном слове) нам придется ждать до морковкина заговенья.
Ибо на федеральном уровне нам даже и не обещают публичных бюджетных слушаний.
Торжествуй, корпорация!
А страна как-нибудь выживет сама.
