ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Строго говоря, документ, разные версии которого обсуждаются в нашей стране с лета-осени 2007 года — «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» — не имеет жесткой привязки именно к 2020 году: «До 2010 года у нас свёрстаны и бюджет, и утверждён конкретный план развития — до 2010 года. Но сейчас уже необходимо заглянуть за этот горизонт, хотя бы на десять лет вперёд».
Тем не менее, сочетание двух цифр, образующее число «2020», уже превращается в некий символ (или, скорее, симулякр), вокруг которого начинаются ритуальные телодвижения — в СМИ и не только. Опасность заболтать очередную «инициативу сверху» очень велика, а заинтересованных в таком — бесплодном — исходе более чем достаточно.
10-15 ЛЕТ — СРЕДНЕСРОЧНЫЙ ГОРИЗОНТ В ИННОВАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ
Первой (и единственной, которая будет здесь обсуждаться) ошибкой рассматриваемого документа — и по месту появления в нем, и по значимости — является обозначение периода 2008-2020 годы как долгосрочного («Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния российских граждан, укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020 годах)»).
Не вдаваясь в историю разработки планов и прогнозов в разных странах на разные периоды времени и глубины экономической теории, здесь достаточно упомянуть только несколько фактов.
Первый: современное состояние экономической науки позволяет делать прогнозы развития разных стран на несколько десятилетий вперед. В частности, одним из результатов такого прогнозирования стало выявление группы БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай) как потенциально наиболее динамичной части мировой экономики на ближайшие полвека.
Второй: в одном из наиболее популярных в мире учебников по макроэкономике, выдержавшем за последние десять лет (1997-2006) четыре издания (Oliver Blanchard “Macroeconomics”, Pearson Prentice Hall), долгосрочным считается период в пятьдесят и более лет, а период 10-12 лет рассматривается как типичный среднесрочный.
Краткосрочный период — то, что происходит в экономике из года в год; среднесрочный период — то, что происходит в экономике в течение десятилетия; долгосрочный период — то, что происходит в экономике в течение 50 лет или более.
При этом динамика совокупного производства в краткосрочном периоде определяется спросом, во многом определяемым доверием людей и экономических агентов друг к другу и к властям, в среднесрочном — предложением, во многом определяемым технологическим уровнем производственного капитала, величиной и качеством рабочей силы, в долгосрочном — детерминантами совокупного производства являются такие факторы, как система образования, норма сбережений и качество властей.
Третий факт: инновационная экономика предъявляет повышенный спрос на две разных способности человека: производительную — креативность, создание нового, — и потребительную — умение встраивать это новое в уже сложившуюся систему обеспечения жизни людей, общества. Креативная способность формируется, начиная с первых лет жизни каждого ребенка, и никем не заменимую роль в этом деле играет семья, родители и другие близкие родственники. Поэтому полный жизненный цикл такого блага, как «креативность личности», включающий и «производство» его, и «потребление», составляет не менее пятидесяти-шестидесятилет, а семья превращается в базовый «производственный участок» общества в целом.
Но если 10-12 лет — это не долгосрочный, а только среднесрочный период, то обсуждаемые в его рамках «цели и задачи» должны быть вторичны по отношению к действительно долгосрочным целям, должны быть производны от них.
ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛИ РОССИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
Вряд ли есть смысл подробно обсуждать здесь утверждение, что в долгосрочном периоде (повторю — на 50 лет и более) детерминантами совокупного производства являются такие факторы, как система образования, норма сбережений и качество властей.
Скорее всего, для России они значимы в той же мере, что и для любой другой страны. Но есть у нашей страны и одна особенность, значимая как раз в долгосрочном периоде. Речь идет о природных богатствах, как воспроизводимых, так и невоспроизводимых и имеющих самое прямое отношение к «норме сбережения».
На долгосрочных временных горизонтах уместно говорить о сбережении «свободных (неэкономических)» природных благ, имеющих непреходящее значение для сбережения жизни людей: как воспроизводимых — в первую очередь питьевой воды и атмосферного воздуха, — так и невоспроизводимых, начиная с источников энергии и сырья.
Сбережение их для будущих поколений означает защиту от избыточного потребления ныне живущими поколениями, что, во-первых, предполагает дополнение рыночных инструментов регулирования экономической активности, предполагающих столкновение интересов только реально сосуществующих, конкурирующих экономических агентов (современников), иными, обеспечивающими «координацию во имя будущего» их же текущих решений и, во-вторых, институционализацию интересов будущих поколений в настоящем, появление «гостя из будущего», выполняющего функцию «удерживающего от текущего сверх–потребления природных ресурсов», являющихся общим достоянием всех поколений людей, в том числе и всех будущих поколений.
Принципиально важно при этом, что такая — стратегическая — функциональная роль исключает для ее исполнителя возможность отстаивать интересы будущих поколений только одной определенной, «отдельно взятой» территории (страны или группы стран), она предполагает отстаивание им интересов будущих поколений всего человечества.
Россия имеет необходимый набор объективных предпосылок для того, чтобы занять такую позицию и предъявить ее миру: во-первых, это факт относительно высокой концентрации под юрисдикцией Российской Федерации природных ресурсов, в том числе принадлежащих будущим поколениям; во-вторых, тот факт, что эти ресурсы уже активно используются за ее пределами иными народами и на Западе, и на Востоке; в-третьих, то, что в нашей стране за многие века её истории реально сложилась «симфония культур», в том числе и неевропейских, сверхкратко (и, возможно, не очень точно с культурологической точки зрения) формулируемая в словосочетании «многонациональный народ».
Для того, чтобы эта востребованная на глобальном уровне позиция была должным образом воспринята, она должна подкрепляться: а) достаточной конкурентоспособностью страны во всех отношениях, начиная с привлекательности гармоничного сочетания самых разнообразных образов жизни, как традиционных, выдержавших проверку на экологическую приемлемость в разных природных условиях, так и самых современных; б) достаточной обороноспособностью.
Для того, чтобы образование учитывало выполнение этой специфической в обозримом будущем роли, его содержанием, помимо культивирования креативности, о котором уже говорилось, должно стать формирование способности каждого человека вставать на «точку зрения вечности» и с этой «точки зрения», с этой личной позиции координировать со всеми остальными свои собственные текущие решения — хозяйственные и иные.
«Сухой остаток» сказанного выше: только определение действительно долгосрочных, многопоколенческих целей, достойных уважения и принятия не только собственными гражданами, но и всеми, кто способен видеть дальше «лично/национального огорода», создает основу для формирования инструментальных целей и задач среднесрочного горизонта, к которому относится и рассматриваемая «Концепция…».
Эти долгосрочные цели должны быть представлены в «Концепции-2020» как стратегические, задающие по отношению ко всем остальным, в том числе и такой, как формирование среднего класса.
СРЕДНИЙ КЛАСС: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РАЦИОНАЛЬНОСТЬ ПРЕЖДЕ ВСЕГО
Один из самых спорных сюжетов «Концепции-2020» относится к формированию в России среднего класса.
Это относится и к качественному описанию этой социальной группы, и к ее доле в обществе.
В последней (марта 2008 года) версии этого документа авторы не стали давать свое видение среднего класса, но оно было в предыдущих версиях, июля-сентября 2007 года: «В целом в рамках инновационного сценария доля среднего класса (к нему отнесены лица со среднедушевым доходом свыше 6 прожиточных минимумов, а также имеющие автомобиль, банковские сбережения и возможность регулярного отдыха за границей) повышается с 30% населения в 2010 году (около 25-26% в 2006 году) до 40-45% в 2015 году и до 50-55% в 2020 году».
Нетрудно видеть, что так описанный слой общества имеет свойства скорее потребителя-рантье (проедающего «природную ренту»), чем производителя, а при сколько-нибудь цивилизованном формировании уровня прожиточного минимума (например, на уровне 60% от среднего) его доля не сможет дойти хотя бы до половины.
Представляется более конструктивным в качестве представителей среднего класса рассматривать тех, ктов период повышенной репродуктивной активности (то есть примернов возрасте 25-30 лет) способен рационально соизмерять затраты и результаты в своей жизни на 2 поколения (40-50 лет) вперед.
Такое определение прямо корреспондирует с институциональной новацией, имеющей не самое удачное название «материнский капитал».
Смысл термина «капитал» (латинское слово capita («голова»), как и польское bydło — первоначально имело отношение к скоту, то есть «фактору производства», величина которого (измеряемая как раз количеством голов) обладала «способностью к самовозрастанию») органично корреспондирует с обоснованием целесообразности введения этой юридической новации: «Считаю, государство обязано помочь женщине, которая родила второго ребенка и на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию. К сожалению,… женщина в подобных случаях подчас попадает в зависимое, а иногда, прямо скажем, и в унизительное положение в семье. И государство …должно предоставить в ее распоряжение, так сказать, первичный, базовый материнский капитал, который реально повысил бы ее социальный статус».
Одно из направлений его использования — образование детей — прямо ориентировано на интересы следующего поколения до его вступления в самостоятельную жизнь, а другое — положить деньги в накопительную часть своей собственной пенсии — косвенно затрагивает интересы еще одного поколения, поскольку в нашей стране пенсионеры обычно живут в семьях своих взрослых детей, или где-то рядом, а не совершенно автономно.
Предоставление распорядительнице «материнского капитала» возможности самостоятельно определять направления его использования предполагает как раз такую ее компетентность в части сравнения затрат и результатов, которая характерна для представителя среднего класса.
Следующий логичный шаг на этом пути с долей условности можно было бы назвать «монетизацией» ряда конституционных прав граждан, прежде всего — в сфере образования и здравоохранения, а также, возможно, права на жильё.
Сюжет, относящийся к жилью, введен в рассматриваемую тематику из-за предоставленной законом возможности использовать «материнский капитал» и на приобретение жилья. Однако конституционное право каждого гражданина на жильё принципиально отличается от его аналогичных прав на образование и охрану здоровья, во-первых, коллективным (семейным) характером его реализации и, во-вторых, возможностью наследования и иных перемещений имущественных прав.
Конституционные гарантии этих прав имеют финансовое выражение в расходных статьях бюджетов различных уровней (федерального, субъектов федерации, муниципальных). В то же время на эти же цели средства расходуются и гражданами. Таким образом, есть существенные сферы совместного финансирования со стороны государства и граждан. Однако стратегическаяэффективность такого совместного финансирования в значительной мере снижается тем обстоятельством, что государство в настоящее время бюджетные расходы формирует в годовом, максимум трехлетнем, формате, что совершенно не соизмеримо с временным горизонтом принятия стратегических решений гражданами.
Просуммировав бюджетные расходы всех уровней на обеспечение конституционных прав гражданина в течение всей его жизни, можно получить ориентировочный объем величины «именной конституционной гарантии», в распоряжении которой мог бы самым активным образом участвовать сам гражданин (а до достижения им совершеннолетия его родители, опекуны), не будучи ее собственником в юридическом смысле.
Можно с некоторой долей условности выделить три составных части «именной конституционной гарантии», которые целесообразно реализовывать по разным схемам. Первая часть: на первые 25-30 лет жизни человека — от рождения до формирования молодой семьи следующего поколения (основные направления использования: образование, здравоохранение, плюс, возможно, право на жилье). Вторая часть: на следующие 30 лет — период высокой трудовой активности (основные направления использования — социальные пособия в связи с временной или постоянной утратой трудоспособности, здравоохранение). Третья часть: на завершающий период жизни человека (основные направления использования — здравоохранение, государственное пенсионное обеспечение).
По аналогии с логикой возможных направлений использования «материнского капитала» предлагается экономию первой части «именной конституционной гарантии», создаваемую гражданином за счет более эффективного использования собственных способностей (+ семейных возможностей) к образованию, сохранению и укреплению здоровья, а также привлечения замещающих внебюджетных средств, направлять на пополнение третьей части, подлежащей использованию по достижении пенсионного возраста.
В свою очередь, было бы целесообразно во втором периоде жизни покрывать за счет третьей части «именной конституционной гарантии» расходы на восстановление здоровья, вызванные поведением самого человека («вредные привычки» и т.п.), что стало бы конкретной реализацией идеи «развивать механизмы повышения ответственности гражданина за свое здоровье и разумное пользование таким общественными благами как система здравоохранения» (см. выступление В.Путина на заседании Государственной Думы Российской Федерации 8 мая 2008 года)
Будет логично такое «трехчастное» деление обеспечения конституционных гарантий на уровне граждан дополнить аналогичным делением расходной части бюджетов всех уровней. При этом, во-первых, естественным образом сохранялась бы устойчивость пропорций такого деления, что само по себе важно при принятии решений о направлениях расходования бюджетных средств, и, во-вторых, появилось бы больше возможностей уделять внимание периодическим структурным сдвигам внутри каждой части, отражающим всё ещё заметное «демографическое эхо» Великой отечественной войны 1941-1945 годов.
При таком подходе решается несколько крупных стратегических проблем.
Первая и главная: каждый гражданин становится соучастником реализации конституционных гарантий, относящихся к нему лично. Исчезает стена между гражданином и государством в обеспечении интересов, имеющих реально совместный характер, человек получает возможность софинансировать их реализацию за счет своих собственных (точнее, семейных) средств.
Вторая проблема: у каждого человека появляется реальная, обеспеченная государством возможность и даже потребность планировать свое собственное будущее на много лет и даже десятилетий вперед. Экономическая, а также юридическая, грамотность при этом становится непременным условием принятия эффективных решений всеми и всегда. Основное качество представителей «среднего класса» — умение считать затраты и результаты, причем в долгосрочном масштабе, — становится востребованным всеми независимо от текущего материального положения граждан, принимающих решения как порознь, так и сообща. Например, по поводу образования — своего и детей.
В последнем случае — образования — на основе применения «именных конституционных гарантий» неизбежно претерпят коренные изменения отношения в треугольнике: «дети — родители — педагоги/воспитатели (плюс врачи)». Если кто и будет оцениваться на предмет эффективности использования бюджетных средств, то, скорее, не учреждения, оказывающие тот или иной комплекс образовательно-оздоровительных услуг, а непосредственные распорядители — родители, которые и формируют «подушевое финансирование», в том числе и бюджетных средств.
Третья проблема: стратегическое планирование на десятилетия вперед на уровне государства в целом, жизненно важное для страны, активно участвующей как минимум в обеспечении глобальной энергетической безопасности, становится предметом осознанного интереса каждого гражданина. Каждому будет понятно, что «именная конституционная гарантия» в нашей стране, реально может быть обеспечена на весь предстоящий период его жизни только рациональной организацией природопользования (и далеко не только его) в масштабах страны (и шире — мира) на десятилетия вперед.
Четвертая проблема: за счет дифференцирования (например, посредством соответствующих регулировочных коэффициентов) «именной конституционной гарантии» по регионам и типам поселений, отражающего как объективные различия реализации гарантий (в малонаселенных местах расходы на услуги в сферах образования и здравоохранения могут быть выше), так и потребность в перемещении граждан в стратегически важные регионы (или даже конкретные местности), значительно расширяются возможности управления миграционными потоками.
В целом принятие идеи «именной конституционной гарантии» лежит в общем русле предпринимаемых в настоящее время усилий по преобразованию России в страну, где граждане и государство совместно творят ее будущее. Ее реализация вполне возможна как раз в ближайшие 10-12 лет, что и обеспечит достижение такой, на первый взгляд, трудновыполнимой задачи, как доведение численности среднего класса (в указанном выше смысле) в нашей стране до 60 процентов к 2020 году. Во всяком случае, если начать стратегическую по значению работу по изменению способа реализации конституционных гарантий уже сейчас и подкрепить ее необходимыми коррективами в содержании образования старшеклассников и студентов, эта доля среди 25-30-летних в 2020 году может быть гораздо выше средней по стране.
КАЧЕСТВО ВЛАСТЕЙ: ПРОВЕРКА НА ДОВЕРИЕ
Отсутствие доверия «по вертикали» представляет собой многовековую традицию отечественной управленческой культуры. Ноэто как раз та традиция, с которой надо расстаться, если мы хотим хоть на что-то рассчитывать в обозримом будущем, даже среднесрочном, не говоря уже о долгосрочном.
В дополнение к предложенным выше мерам, работающим на формирование такого доверия, можно назвать еще по крайней мере два институциональных изменения, не требующих больших умственных усилий на понимание и затрат на реализацию.
Первое изменение касается изъятия «неосвоенных» средств «в доход бюджета» в конце хозяйственного года, совпадающего в нашей стране с календарным годом. Оно не имеет никакого отношения к нормальной практике планового хозяйствования, следы которой поначалу сохранялись и в первой редакции закона «Об образовании».
Статья 43. Права образовательного учреждения в использовании финансовых и материальных средств «3. Не использованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъятыу образовательного учреждения или зачтены учредителем в объем финансирования следующего года» (формально этот пункт утратил силу с 1 января 2005 года, но на практике не соблюдался никогда).
О реальных масштабах нерациональных решений, принимаемых ради «спасения средств» и «сохранения базы», от которой ведется финансирование в следующем году, знают только те, кому приходится этим непосредственно заниматься, и то — только в пределах подконтрольных им средств. «Материнский капитал» и на этом направлении представляет собой прорыв в иную, гораздо более рациональную, современную парадигму бюджетного финансирования в целом, по всем его направлениям.
Для перехода к ней в масштабах всей страны нет никаких препятствий, кроме «разрухи в головах».
Второе изменение касается понимания «сметного финансирования» как мониторинга постатейного соответствия плановых и фактических расходов бюджетных средств. В этом вопросе вся бюджетная сфера оказалась заложницей очень специфического понимания «целей» и «средств» нашими финансистами. Для них единственным документом, подлежащим анализу и оценке, является утвержденная (плановая) смета расходов, а предметом — соответствие или несоответствие фактических расходов по той или иной конкретной статье расходов предусмотренному этой сметой величиной, «постатейный план/факт». При этом превышение фактическим расходом по той или иной статье плановой величины» трактуется как нецелевое использование средств, то есть явление как минимум нежелательное.
То, что такое отношение к смете не имеет ничего общего с «бюджетированием, ориентированным на результат» (БОР), вряд ли требуется доказывать. Более того, оно не имеет ничего общего и с отношением к смете в развитом «плановом хозяйстве» СССР. Только деградация этого типа государственного управления вывела «утвержденную смету» на совершенно чуждую ее роль, при отсутствии реальных целей она сама из средства достижения целей превратилась в цель.
Представляется более логичным изменить общее отношение к плановой смете расходов, вернув ей исходную роль инструмента организации работы по движению к цели.
Такая «реабилитация сметы» представляется особенно важной, когда мы от краткосрочных периодов переходим к среднесрочным (10-15 лет) и, тем более, долгосрочным (30-50 и более лет). На этих интервалах времени стратегически важны вложения в инфраструктуру (в «стены»), которая «по определению» привязана к объемам выпуска, результата не жестко («пропускная способность»).
Если мы будем «танцевать от печки», именуемой долгосрочные интересы государства и его граждан, семей, то учреждения, оказывающие услуги в области образования и здравоохранения, в части как раз предоставления услуг (но не поддержания их инфраструктуры: «души — отдельно, стены — отдельно»), должны финансироваться отнюдь не государством «по подушевым нормативам» как бы «от имени и по поручению граждан». Их могли бы финансировать сами граждане, распоряжаясь своими «именными конституционными гарантиями» и добавляя к ним что-то от себя по своему усмотрению.
ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
В первых абзацах этого текста упоминалось, что динамика совокупного производства в краткосрочном периоде определяется спросом, во многом определяемым доверием людей и экономических агентов друг к другу и к властям.
Но само это доверие рождается только в совместной работе по обеспечению долгосрочных интересов граждан и государства.
Способна ли организовать такую работу нынешняя команда, покажет самое ближайшее время.
