Российская делегация готовится возвратиться в ПАСЕ.
11 депутатов Госдумы и 7 Совета федерации собираются приехать в Страсбург 25 июня, если 24 июня, Ассамблея без принципиальных поправок примет резолюцию по изменению порядка ратификации полномочий национальных делегаций. Многие называют ее просто резолюцией о снятии антироссийских санкций.
Здесь необходимо уточнение. На самом деле Россия с 2016 не находится под санкциями этой организации. И вопреки распространенному мнению ее делегация c2015 отсутствовала в ПАСЕ не потому, что ее туда не пускали европейцы. Даже формально верное описание ситуации «российскую делегацию лишили права голоса, и тогда она отказалась там работать», очень упрощенно описывает конфликт.
На самом деле российских депутатов дважды лишали голоса в ПАСЕ в связи с крымскими и донбасскими событиями.
Первый раз это произошло 10 апреля 2014, когда подавляющим большинством – 145 против 22 была принята резолюция 1990 (2014). Само описание санкций и их обоснование содержится в следующем ее фрагменте документа.
«13. Ассамблея решительно осуждает нарушение суверенитета и территориальной целостности Украины Российской Федерацией и считает, что столь вопиющее нарушение государством-членом Совета Европы его обязанностей и обязательств требует решительного сигнала осуждения».
15,1. право голоса;
15,2. право быть представленным в Бюро Ассамблеи, Президентском комитете и Постоянном комитете;
15,3. право участвовать в миссиях по наблюдению за выборами.
То есть: российских депутатов надо бы лишить всех полномочий, но чтоб не возвращаться к образцам холодной войны, следует выбрать наказание помягче. Но лишь для начала, как промежуточную стадию.
После этой резолюции российская делегация более не приезжала в Страсбург до конца 2014 года. Но в январе 2015 приехала – ибо срок принятых в апреле 2014 санкций истек. ПАСЕ вообще может налагать санкции в отношении любой делегации лишь на период своей сессии (а по регламенту ПАСЕ сессия длится в течение всего календарного года, а те пленарные заседания Ассамблеи, которые четыре раза в год происходят в Страсбурге и обычно называются в СМИ сессиями, официально именуются частями ежегодной сессии). С началом новой сессии в каждом январе происходит переподтверждение полномочий делегаций. В рамках этого процесса возможно продолжение или коррекция ранее наложенных санкций. Это и произошло 28 января 2015, когда 160 голосами против 42 было принята резолюция 2034 (2015).
Приведу ключевой фрагмент этого документа.
«14. В целях развития диалога с Российской Федерацией Ассамблея на данный момент решает ратифицировать полномочия российской делегации. Но в то же время в качестве четкого выражения своего осуждения продолжающихся серьезных нарушений международного права в отношении Украины со стороны Российской Федерации, включая Устав Совета Европы и обязательства России по вступлению в эту Организацию, Ассамблея постановляет приостановить действие следующих прав российской делегации на время сессии Ассамблеи 2015 года:
14.1. право быть назначенным докладчиком;
14.2. право быть членом специальной комиссии по наблюдению за выборами;
14.3. право представлять Ассамблею в органах Совета Европы, а также во внешних учреждениях и организациях как на институциональной, так и на периодической основе.
ПАСЕ считала, что применила пряник и кнут. Первый был в том, что самая серьезная санкция – лишение права голоса - могла быть снята уже в апреле, но при выполнении существенной части требований Ассамблеи. А кнут в том, что полномочия российской делегации должны были быть аннулированы уже в июне, если эти условия не начнут выполняться. При этом как видно из текста решение об аннулировании полномочий – вещь, кстати, неслыханная в истории ПАСЕ, но возможная в соответствии с ее регламентом – было фактически принято только отложено до июня. Ведь в отличие от предыдущей резолюции говорилось не о том, что Ассамблея может рассмотреть тогда вопрос об аннулировании, а о том что «постановляет аннулировать», если Россия не будет выполнять Минские соглашения. При это от нее требовали односторонних действий по их выполнении в частности относительно обмена пленными (пункт 7.8) и восстановления украинского контроля над границей (пункт 7.9)
Кстати, в дальнейшем ПАСЕ сделала немало для того, чтобы укрепить в Киев в намерении не выполнять эти договоренности. Она стала первой международной организацией, которая в официальном документе назвала конфликт «российской агрессией», а ДНР и ЛНР «оккупированными территориями».Это произошло в июне 2015 с принятием резолюции 2067(2015) «О лицах, пропавших без вести в конфликте на Украине». Аналогичные формулировки появились в украинском законодательстве лишь в начале 2018 с законом о реинтеграции Донбасса, создав правовую основу для отказа диалога с ДНР и ЛНР и закрепления переговорного тупика.
Что требовали от России
Лишая российскую делегацию права голоса в январе того же года ПАСЕ еще не прибегала к таким формулировкам. Но и тогдашние к России относительно Донбасса слишком красноречивы, чтобы их не процитировать:
«7.1. вывести все свои войска, включая тайные, с территории Украины;
7.2. воздерживаться от поставок оружия повстанческим силам;
7.3. принять заслуживающие доверия меры для прекращения притока российских «добровольцев» в конфликт на востоке Украины;
7.4. принять поправки к Уголовному кодексу, предусматривающие уголовную ответственность за участие российских гражданских лиц в вооруженных конфликтах за рубежом, в том числе в тех случаях, когда они не получают вознаграждение за свои действия;
7.5. преследовать в полном объеме по российскому законодательству всех граждан России, которые участвовали в качестве «добровольцев» в вооруженном конфликте на востоке Украины;
7.6. полностью сотрудничать с расследованием факта падения самолета рейса MH17 Malaysia Airlines;
7.7. привести Федеральный закон об обороне Российской Федерации в соответствие с мнением Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) по этому закону;
7.8. обеспечить постоянный украинско-российский контроль над их совместной государственной границей;
7.9. освободить всех заложников, военнопленных и незаконно удерживаемых лиц».
Среди прочих претензий, конечно требовалось «пересмотреть незаконную аннексию Крыма» (4.1), отпустить Надежду Савченко «в течение 24 часов» (11), имплементировать предыдущие резолюции посвященные российско-грузинскому конфликту, где в частности предписывался отзыв признания Абхазии и Южной Осетии» (12.1)!
Таким образом, если бы российская делегация стала приезжать на сессии и дальше, её полномочия в июне 2015 аннулировались бы. И именно желанием не допустить столь унизительное решение и вызван отказ России направлять депутатов в ПАСЕ. Да, санкции, объявленные в 2015, формально истекли. Но если б приехала российская делегация в последующие годы, тут же встал бы вопрос о выполнении предыдущих резолюций и полномочия могли бы запросто не ратифицировать на первом же заседании.
О «несгораемых» и сгораемых правах делегаций.
Что же произошло, что Россия решила пересмотреть свою позицию? В Совете Европы многократно заявляли, что организации стало трудно существовать без российских взносов. А 17 мая его Комитет министров (КМСЕ) принял решение «Общая ответственность за демократическую безопасность в Европе» в нем нет ни слова о России, но фактически подчеркнуто ее право участия в ПАСЕ. Так, Комитет напомнил, что все государства-члены имеют право на равной основе участвовать в двух уставных органах Совета Европы (т. е КМСЕ и ПАСЕ – Б.Г. ), если статьи 7, 8 или 9 Устава не применяются (в них идет речь об исключении или добровольном выходе из СЕ).
Если на Украине считали, что это решение открывает России путь в ПАСЕ (её глава МИД Климкин на заседание КМСЕ в Хельсинки не приехал), то в России приняли его со сдержанным оптимизмом. Как сказал тогда вице-спикер Госдумы Петр Толстой, главное чтобы ПАСЕ изменила регламент, «исключив возможность применения дискриминационных санкций в отношении любой национальной делегации».
Но когда 6 июня регламентный комитет ПАСЕ одобрил проект резолюции по докладу бельгийской социалистки Петры де Суттер. Возобладало мнение, что этот документ гарантирует защиту России от санкций.
Так, спикер Госдумы Вячеслав Володин заявил 13 июня, что в случае принятия это резолюции решаются два вопроса: становятся неприкосновенными права национальных делегаций быть представленными в ассамблее, голосовать и выступать, которые он назвал тремя так называемыми несгораемыми правами. Кроме того, резолюция дает РФ возможность заявить делегацию в июне, хотя по регламенту это делается в январе. Володин правда, подчеркнул, что окончательная гарантия неприменения санкций должна произойти позже с изменением регламента: «Когда его изменят к ноябрю, тогда нельзя будет возвращаться к теме изъятия полномочий».
Однако на самом деле по части изменений регламента проект резолюции даже лучше чем предполагает спикер. Его пункт 12 гласит «Ассамблея постановляет, что изменения в Регламенте, изложенные в настоящей резолюции, вступают в силу после ее принятия».
Однако беда в том, что на самом деле в документе речь идет отнюдь не о невозможности применить санкции а лишь о ликвидации возможности некоторых санкций, причем не самых жестких.
Так в пункте 9 резолюция подчеркивает права ПАСЕ применять санкции в соответствии со статьей 10.1. своего регламента. Правда, в пункте 10. ПАСЕ, учитывая решение КМСЕ и «с целью обеспечить соблюдение права и обязанности государств-членов быть представленными и участвовать в обоих уставных органах Совета Европы решает дополнить статью 10 своего регламента, добавив после статьи 10.1.c следующее разъяснение:
«Права членов голосовать, выступать и быть представленными в Ассамблее и ее органах не должны быть приостановлены или отозваны в контексте оспаривания или пересмотра полномочий.»
Но вот как выглядят положения об оспаривании полномочий делегаций в Регламенте ПАСЕ. Они предполагают 3 возможных варианта решения вопроса
«10.1.a. ратификация полномочий или подтверждение ратификации полномочий;
10.1.b. нератификация полномочий или аннулирование ратификации полномочий;
10.1.c. ратификация полномочий или подтверждение ратификации полномочий вместе с лишением или приостановлением осуществления некоторых прав участия или представительства членов соответствующей делегации в деятельности Ассамблеи и ее органов».
К последней статье предлагается дополнение гарантирующее нераспространение санкций на три права, названные Володиным несгораемыми. Но ведь помимо них есть и другие, причём все они перечислены в докладе де Суттер.
Это права вносить поправки, предлагать резолюции или рекомендации (в качестве инициатора или подписанта), регистрировать декларации, направлять вопросы Комитету министров, быть членом комитета ПАСЕ, быть назначенным докладчиком, требовать обсуждения на сессии какого-либо вопроса в рамках срочной процедуры или обсуждения по текущим вопросам, быть кандидатом на пост Председателя Ассамблеи председателя или заместителя председателя комитета или подкомитета, быть членом специальной комиссии по наблюдению за выборами, а также участвовать в Объединенном комитете ПАСЕ и Комитета министров и представлять Ассамблею в органах Совета Европы и на мероприятиях Совета Европы и международными организаций..
Таким образом, и после принятия резолюции регламент будет предполагать немало прав, которые Ассамблея сможет ограничить своими санкциями.И независимо от того считает их Толстой, дискриминационными или нет, очевидно, что ограничение многих из них может заблокировать полноценную работу делегации. Достаточно сказать о лишении права подавать поправки и инициировать обсуждение интересующих ее вопросов.
Но это еще не всё.ВедьАссамблея сохраняет право на самую серьезную санкцию -- вообще аннулировать полномочия любой делегации - то есть именно ту, которую она угрожала применить к России в 2015-м году.
Регламент ПАСЕ не предполагает, что аннулирование -- эта мера, которую можно принять, лишь если санкции меньшего масштаба не сработают. Но фактически возможность серьезных санкций в виде лишения права голоса. И теперь их отсутствие будет поощрять часть членов Ассамблеи инициировать полное лишение полномочий нежелательной делегации.
Кроме того, пункт 11 проекта резолюции предлагает ввести еще один вид санкций:
«Ассамблея считает, что вопрос о дополнении ее регламента в отношении введения процедуры оспаривания полномочий отдельных членов национальной делегации на существенных основаниях заслуживает дальнейшего рассмотрения».
Хотя многих российских публикациях радостно говорится, говорится что резолюция по докладу де Зуттер снимает возможность, как видно из интервью Володина ТАСС, спикер понимает, что это не совсем точно. Он заверял, что при подписании председателями Госдумы и Совета Федерации заявки на участие в сессии ПАСЕ в ней, помимо состава делегации, будет оговорено, что «в случае, если российскую делегацию лишат хоть каких-то полномочий». Причем лично Володин обещает реализовать это право: «Если не подтверждается часть хотя бы полномочий, то мы уходим».
Сценарии будущего наказания
Однако даже с учетом этого предупреждения, сохраняются возможности затянуть Россию в ПАСЕ для очередных порок ее делегации.
Реалистичный сценарий развития ситуации таков: полномочия подтверждаются, но конечно с оговоркой, что все ранее выполненные требования к ней не снимаются. Предполагать, что о них промолчат, просто невозможно. Как заявила на пресс-конференции с украинским президентом Ангела Меркель возвращение России в ПАСЕ, «естественно, должно произойти не любой ценой, для этого необходимо выполнить определенные условия».
Но если полномочия в июне утвердят в полном объеме, повода уезжать обратно не будет. Однако для европейцев смысл пребывания российской делегации в ПАСЕ прежде всего в ее подотчетности Ассамблее.Поэтому события, очевидно, будут развиваться так. Раз Россия не собирается возвращать Крым и делать то, что ей предписали 4 и 5 лет назад, уже на осенних заседаниях ПАСЕ встанет вопрос о санкциях за нарушения устава Совета Европы. При этом заговорят и о полном аннулировании полномочий делегации. Но принятая в нынешнем апреле резолюция ПАСЕ предполагает что вопросы самых серьезных санкций следует рассматривать тройкой в лице ПАСЕ Комитета министров и Генерального секретаря совета Европы. Думаю, к осени механизм работы такой тройки согласуют.
Тем не менее, исключение России из Совета Европы выглядит нереальным и не столько из-за принципа консенсуса в Комитете министров, а потому что Совет Европы нуждается в российских взносах, о чем многократно говорилось.
Поэтому реализуется та схема, которую озвучил на днях французский президент на пресс-конференции с украинским:надо, чтобы «Россия платила взносы и не действовала в качестве активного члена».А для деактивизации необходимы санкции. Они могут быть двух видов: во-первых, по ограничению полномочий всей российской делегации, во-вторых, в виде лишения прав отдельных депутатов и здесь появятся возможности лишать их и прав голоса, и выступления. Как видно из доклада де Суттер возможность персональных санкций до сих пор не предполагалась, поскольку в Ассамблее опасались, что в таком случае она погрязнет во внутренних разборках между провластными и оппозиционными парламентариями из делегаций ряда стран. Но ради наказания России можно презреть такие опасения, тем более что ввести необходимые ограничители несложно. Например: санкции вводятся за внешнеполитические действия, которые найдут несовместимыми с уставом Совета Европы. То есть, если кто-то побывал как наблюдатель на выборах в ДНР и ЛНР, однозначно последуют санкции. Но теоретически их легко распространить всех, ибо трудно представить, чтобы в российской делегации не оказалось кого-либо, кто бы не голосовал за какие-либо решения, связанные с Крымом.
Пока затруднительно определить как масштаб подобных санкций, так и их характер – будут аннулировать полномочия вообще или только право голоса и выступления. Но логично, что подвести под них постараются в первую очередь имеющих должности, например вице-спикеров и председателей парламентских комитетов. Да, сейчас любого члена делегации можно заменить (только представителем той же фракции). При сохранении неизменным такого порядка Россия сможет менять своих депутатов в ПАСЕ, посылая в Страсбург несанкционированных, которые, впрочем, запросто скоро попадут под санкции. Следовательно, можно будет превращать каждую сессию в публичную порку российских депутатов. Правда, благодаря их постоянной ротации гораздо больше российских депутатов и сенаторов смогут побывать в Страсбурге за бюджетный счет.
Может, в таком знакомстве и заключается для Москвы истинный смысл возвращения в ПАСЕ. Хотя при таком сценарии российская делегация может в итоге взбрыкнуть и уехать. Но очевидно, что европейцы надеются посредством персонализации санкций вырастить в российской депутатской среде нужные плоды, которые яблочками покатятся в сторону европейских ценностей. Да такие надежды пока выглядят призрачными, но не менее напрасны российские надежды на то, что им как-то помогут те, кого в Европе принято называть «друзьями Путина» или «друзьями России».
«Друзья Путина» за списки Магницкого
Главное не в количестве этих депутатов, хотя их конечно слишком мало, а в их реальных настроениях. Ценность их дружбы показала принятая в нынешнем январе резолюция «Борьба с безнаказанностью путем персональных санкций», где ПАСЕ позитивно оценила опыт США, Канады, Латвии, Грузии и ряда других стран по принятию «законов Магницкого» и их аналогов, и призвала парламенты всех стран Совета Европы принять соответствующие правовые акты, для наказания «нарушителей прав человека».
Тогда, выступая по этому вопросу, представитель неформальной группы правых популистов Ульрих Ёме (Альтернатива для Германии) даже разразился тирадой против существующего санкционного режима: «Давайте прежде всего посмотрим на последствия санкций для отдельных стран. Санкции Европейского Союза были навязаны Российской Федерации после аннексии Крыма. Это проигрышная ситуация. Обе стороны проиграли, и обычные люди с обеих сторон заплатили за это. У нас есть экономический ущерб на сумму 700 миллионов евро. Малые и средние предприятия, в частности, теряют доступ к российскому рынку, которые были завоеваны с трудом в течение многих лет, и они проигрывают Китаю. Поставщики продуктов питания вытесняются другими странами. Как правило, платят за это обычные люди, а не политические лидеры. Говоря о политических санкциях и диалоге, мы в этом зале видим, что наши санкции не достигают совершенно ничего».
Но далее пошла речь о том, что санкции все равно нужны, только другие: «Конечно, мы не должны допустить, чтобы 70-летний мир на этом континенте был поставлен под угрозу разрушением нашего экономического процветания. Эта Ассамблея должна быть сохранена как место, в котором мы можем решить споры, а санкции только препятствуют такому диалогу. Нацеливание санкций против государственных лидеров – это одно, но санкции против страны наносят экономический ущерб. Мы, конечно, не хотим видеть санкции такого типа, за которые выступают Соединенные Штаты и Китай. Вот почему у нас есть идея умных санкций, нацеленных на политических лидеров.Это посылает четкий месседж злоумышленникам. Если мы примем эту резолюцию, мы сохраним возможность диалога и накажем виновных. Это способ выхода из дипломатического тупика в этом зале».
То есть санкции нужны не против России как таковой, а против плохихрусских. А в том, что такое хорошо, а что такое плохо, Ёме ни в чем не расходился с большинством ПАСЕ. Да в резолюции есть слова о том, что «целевые («умные») санкции против отдельных лиц и аффилированных компаний предпочтительнее общих экономических или иных санкций против целых стран». Но, во-первых, ПАСЕ никак не призывала пересмотреть существующий санкционный режим. Во-вторых, как видим, речь шла о санкциях не только против физических лиц, но и против аффилированных компаний - каковыми вполне могут быть и экономические гиганты. Кстати пресловутые секторальные санкций ЕС от 2014 как раз во многом являются именно санкциями против аффилированных с государством российских компаний. Потому-то представители системных политических сил в Ассамблее за резолюцию дружно голосовали, не поддержали ее почти исключительно левые. Да, часть левых в 2014-2015 приложила руку к ограничению прав российской делегации в ПАСЕ. Но сейчас они говорили, что поощрение списков Магницкого лишь поднимет градус санкционной истерии.
А вот так называемые «друзья России» показали, что слухи о такой их репутации на самом деле преувеличены еще больше, чем в свое время преувеличивались слухи смерти Марка Твена. Из них воздержался при голосовании лишь итальянец Карло Фиданца из «Братьев Италии» (то есть сильно реформированных неофашистов). Зато голосовали за резолюцию и Ёме и его коллега по «Альтернативе» Хебнер, Мюльверт из Австрийской партии Свободы, Бильи и Риболья из итальянской «Лиги», а также и Риццотти из «Форца Италия», посещавшего Крым Берлускони. Тем более надо не удивляться голосам 4 депутатов от «5 звезд».
И судя по выступлению немецкого «альтернативщика», все они должны поддержать санкции против отдельных российских парламентариев, называя это противовесом санкций против всей делегации. А если такой сценарий не состоится, то скорей всего не потому, что они поведут себя в этот раз как друзья России. Просто те, кто хочет видимости послабления для Москвы ради российских взносов, могут оказаться 24 июня слабее их противников из числа британцев, украинцев, поляков, прибалтов, грузин и всех, кто к ним примкнет, особенно из числе либерал-демократов и зеленых со всего континента.
Да, Берлин и Париж выглядят настроенными вернуть Россию в ПАСЕ. Но ведь в конце 2018 попытка провести, куда меньшие послабления провалилась, поскольку их противники на сессии оказались куда организованней, чем сторонники.
Но если не пройдет резолюция де Суттер - значит, Россия не приедет в ПАСЕ. И избежит новых санкций.
